PICM

Panel logowania Language PICM
Language:  

Ramy finansowe funkcjonowania samorządu w Polsce


 

Budżet jednostki samorządu terytorialnego (JST) jest uchwalony w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy. Stanowi on roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, przychodów i wydatków: zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych, funduszy celowych jednostki samorządu terytorialnego.

Uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczy to wszystkich szczebli samorządu – gmin, powiatów, województw.

Zasady budowy i wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie różnią się istotnie od zasad obowiązujących w przypadku budżetu państwa. Natomiast dochody budżetów jednostek terytorialnych są uregulowane odrębną ustawa.

 

 

Budżet buduje się w ujęciu kasowym. Z punktu widzenia praktyki samorządu to obowiązująca forma prezentacji, realizacji i kontroli wykonania zadań budżetowych. Takie ujęcie oznacza, że planowane i wykonane dochody to tylko te, których realizacja obejmuje ich fizyczny wpływ na rachunek budżetu jednostek samorządu. Natomiast wydatki w budżecie ujmuje się jako plan do realizacji, a ich wykonanie to odzwierciedlenie opłaconych zadań.

Budżet w ujęciu rzeczowym to plan zadań, które fizycznie należy wykonać, zarówno po stronie dochodów jak i wydatków. Nie musi to być równoznaczne z rzeczywistym uznawaniem rachunku budżetu lub jego obciążaniem. Planując budżet zwykle zakłada się, iż wykonanie zadań w układzie rzeczowym będzie równoznaczne z wykonaniem kasowym.

Wykonanie budżetu obejmuje te wydatki, które fizycznie zrealizowano, czyli nastąpiło fizyczne obciążenie rachunku budżetu samorządu w okresie obowiązywania budżetu. Biorąc pod uwagę układ jednoroczny budżetu, może to oznaczać, że w układzie rzeczowym zadanie jest zrealizowane, a w układzie kasowym nie, co też ma odzwierciedlenie w sprawozdaniu z wykonania budżetu. Sprawozdanie to sporządza się w układzie kasowym. Może ono informować o niezrealizowaniu zadania, które w rzeczywistości zostało wykonane, ale jeszcze niezapłacone.

Pomiędzy układem rzeczowym a kasowym budżetu funkcjonuje jeszcze ujęcie memoriałowe. Oznacz to, że dochody i wydatki mogą być zewidencjonowane, ale fizycznie nie nastąpiło uznanie lub obciążenie rachunku budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Od 2006 r. wprowadzony został obowiązek przekazywania skonsolidowanego bilansu jednostki samorządu terytorialnego (JST) do Regionalnej Izby Obrachunkowej. Skonsolidowany bilans jednostki samorządu terytorialnego jest częścią sprawozdawczości finansowej, którego wzór został określony w załączniku 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 i zm.). Co do zasad sporządzania skonsolidowanego bilansu, rozporządzenie odsyła do odpowiedniego stosowania rozdziału 6 ustawy o rachunkowości, przy założeniu, iż jednostką dominującą jest jednostka samorządu terytorialnego. Jednocześnie zarząd jednostki samorządu terytorialnego może rozszerzyć zakres informacji wykazywanych w skonsolidowanym bilansie.

W bilansie po stronie aktywów zawarte są informacje dotyczące m.in. środków pieniężnych, należności i rozliczeń (krótko- i długoterminowych), jak również innych aktywów. Strona pasywna bilansu z wykonania budżetu informuje o kwocie zobowiązań, aktywach netto budżetu oraz innych pasywach. W bilansie wykazuje się stany poszczególnych pozycji aktywów i pasywów na początek i koniec roku.

Obsługa finansowo-księgowa jednostki samorządu terytorialnego jest prowadzona w urzędzie gminy (starostwie powiatowym, urzędzie marszałkowskim) - jednostce budżetowej. Urząd gminy ma szczególne zadania w zakresie obsługi osoby prawnej, organu podatkowego i działań własnych jako jednostki budżetowej. Zapis ustawowy, że zarząd JST (organ wykonawczy) działa przy pomocy urzędu, a wydatki na Radę (organ stanowiący) są w planie finansowym tegoż urzędu spowodował określenie, że podmiotem dominującym i jednocześnie grupą jednostek powiązanych jest Jednostka Samorządu Terytorialnego. Zatem w myśl przepisów ustawy o rachunkowości obowiązek sporządzania skonsolidowanego sprawozdania ciąży na jednostce dominującej.

Fundament gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego stanowią:

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określa:


W myśl w/w przepisów, dochodami jednostek samorządu terytorialnego są:

  1. dochody własne;
  2. subwencja ogólna;
  3. dotacje celowe z budżetu państwa.


Istotnym źródłem dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego są udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT).

Wielkość udziału we wpływach z podatku PIT w latach 2013 i 2014 przedstawia poniższa tabela. Ustalona na 2014 r. wielkość udziału gmin we wpływach z podatku dochodowego (PIT) była wyższa o 0,11 punktu procentowego od udziału ustalonego na 2013 r. (37,42%).

 

Wskaźnik udziału gmin we wpływach z podatku PIT, określony w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynosi 39,34%, z zastrzeżeniem art. 89 ustawy. Zgodnie z tą regulacją, udział gmin we wpływach z podatku PIT zmniejsza się o liczbę punktów procentowych odpowiadających iloczynowi 3,81 punktu procentowego i wskaźnika obliczonego łącznie dla całego kraju. Wskaźnik ten ustala się dzieląc liczbę mieszkańców przyjętych przed dniem 1 stycznia 2004 r. do domów pomocy społecznej, według stanu na dzień 30 czerwca roku bazowego, przez liczbę mieszkańców przyjętych przed dniem 1 stycznia 2004 r., według stanu na dzień 31 grudnia 2003 r.

Wskaźnik udziału we wpływach z CIT w 2014 r., w porównaniu, do wskaźnika obowiązującego w roku 2013, nie uległ zmianie i przedstawia się następująco:

 

 

 

 

 

Dochody budżetu specyfikuje się w układzie działów klasyfikacji budżetowej z podziałem na dochody bieżące i dochody majątkowe, według ich źródeł. Ustawodawca przyjmuje dotychczasową definicję dochodów bieżących i majątkowych, stanowiąc w art. 235 ustawy o finansach publicznych, że do dochodów majątkowych zalicza się:

Pozostałe dochody są dochodami bieżącymi budżetu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić większą szczegółowość planu wydatków.

Subwencja ogólna składa się z części:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Część wyrównawczą subwencji ogólnej dla gmin stanowi suma kwoty podstawowej oraz kwoty uzupełniającej. Jeżeli w gminie wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca (G) jest wyższy od 150% wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich gmin (Gg), gmina ta nie otrzymuje kwoty uzupełniającej. Kwota uzupełniająca zwiększa wtedy część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin. Kwotę podstawową otrzymuje gmina, w której wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie jest mniejszy niż 92% wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich gmin. Kwotę uzupełniającą otrzymuje gmina, w której gęstość zaludnienia jest niższa od średniej gęstości zaludnienia w kraju. Część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin ustala się w wysokości stanowiącej sumę łącznej kwoty wpłat gmin, w których wskaźnik G jest wyższy od 150% wskaźnika Gg.

Część wyrównawczą subwencji ogólnej dla powiatów stanowi suma kwoty podstawowej oraz kwoty uzupełniającej. Kwotę podstawową otrzymuje powiat, w którym wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w powiecie (P) jest mniejszy niż wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich powiatów (Pp). Kwotę uzupełniającą otrzymuje powiat, w którym wskaźnik bezrobocia w powiecie, obliczony jako iloraz stopy bezrobocia w powiecie i stopy bezrobocia w kraju (B) jest wyższy od 1,10. Część równoważącą subwencji ogólnej dla powiatów ustala się w wysokości łącznej kwoty wpłat powiatów, w których wskaźnik P jest większy niż 110% wskaźnika Pp.

Część wyrównawczą subwencji ogólnej dla województw stanowi suma kwoty podstawowej oraz kwoty uzupełniającej. Kwotę podstawową otrzymuje województwo, w którym wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w województwie (W) jest mniejszy niż wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich województw (Ww). Kwotę uzupełniającą otrzymuje województwo, w którym wskaźnik W jest niższy od 125% wskaźnika Ww i liczba mieszkańców nie przekracza 3 milionów. Część wyrównawcza subwencji ogólnej dla danego województwa nie może być wyższa niż kwota stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą ustaloną jako iloczyn 125% wskaźnika Ww i liczby mieszkańców tego województwa a dochodami podatkowymi za rok poprzedzający rok bazowy.

Wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach.

Dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być dotacje celowe z budżetu państwa:

O minimalnej szczegółowości strony wydatkowej budżetu przesądza art. 236 ustawy o finansach publicznych, który obliguje do planowania wydatków w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych.

Ustawodawca zdefiniował, podobnie jak to uczynił w odniesieniu do dochodów majątkowych, także wydatki majątkowe, które w swej treści nie odbiegają od definicji z ustawy o finansach publicznych z 2005 r.

Wydatki majątkowe to wydatki na:

Bardziej szczegółowa jest konstrukcja planu wydatków bieżących budżetu, gdyż należy w nich wyodrębnić:

Minimalna szczegółowość wydatków majątkowych określona ustawą może zostać rozszerzona przez organ stanowiący (por. uchwała w sprawie trybu prac nad projektem) o obowiązek wykazania każdego rodzaju wydatku inwestycyjnego i zakupu inwestycyjnego, a nawet terytorialnego określenia wydatków na inwestycje według miejscowości.

Obok dochodów, występują przychody jednostek samorządu terytorialnego, pochodzące:

Do przychodów zaliczamy także przychody jednostek samorządu terytorialnego pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. W ewidencji budżetu jednostki samorządu terytorialnego występują przychody z tytułu kredytów bankowych, pożyczek, pożyczek na prefinansowanie i wyemitowanych instrumentów finansowych. Przychody z wymienionych tytułów wiążą się z zaciąganiem zobowiązań finansowych.

Rozchody to z kolei:

Stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w 2014 r. jednostki samorządu terytorialnego obowiązane były stosować zasadę zrównoważenia budżetu jednostek samorządu terytorialnego w części bieżącej, zgodnie z którą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, będące nadwyżką środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, z zastrzeżeniem przypadku realizacji zadań bieżących ze środków UE i EFTA. Wówczas, wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki jedynie o kwotę związaną z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków UE i EFTA, w przypadku gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym.

Rok 2014 był pierwszym rokiem obowiązywania indywidualnych limitów zadłużenia odzwierciedlających ekonomiczną zdolność jednostek samorządu terytorialnego do spłaty zobowiązań. Nowa reguła, określona w art. 243 ustawy o finansach publicznych, zakazuje jednostkom samorządu terytorialnego uchwalania budżetu, którego realizacja spowodowałaby, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja płatności związanych z obsługą zadłużenia do dochodów byłaby wyższa niż średnia arytmetyczna z, obliczonych dla ostatnich trzech lat, relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu.

Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, w razie braku możliwości uchwalenia przez jednostkę samorządu terytorialnego uchwały budżetowej, wieloletniej prognozy finansowej lub zagrożeniem realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego, kolegium regionalnej izby obrachunkowej wzywa jednostkę samorządu terytorialnego do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego. Uchwalenie tego programu umożliwia jednostce samorządu terytorialnego realizowanie przedsięwzięć naprawczych, w tym również związanych z zadłużeniem.

Z informacji przekazanych dnia 17 listopada 2014 r. przez regionalne izby obrachunkowe wynika, że w 2014 r. 28 jednostek zostało wezwanych do opracowania programu postępowania naprawczego, w tym 18 jednostek są to jednostki, które nie spełniają relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych.

Ponadto, ustawa o finansach publicznych przewiduje możliwość udzielenia pomocy jednostkom samorządu terytorialnego, które znalazły się w trudnej sytuacji finansowej w formie pożyczki z budżetu państwa. Szczegółowe zasady udzielania pożyczki z budżetu państwa określają przepisy art. 224 ustawy o finansach publicznych. Jednostce samorządu terytorialnego może być udzielona pożyczka z budżetu państwa, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego realizuje postępowanie naprawcze lub przystępuje do jego realizacji, jak również z analizy programu postępowania naprawczego wynika, że w stopniu wysoce prawdopodobnym nastąpi poprawa sytuacji tej jednostki, skuteczności w wykonywaniu jej ustawowych zadań oraz zachowane zostaną zasady dotyczące zrównoważenia wydatków bieżących oraz indywidualnego wskaźnika zadłużenia na koniec roku, w którym upływa termin spłaty pożyczki i zostanie zapewniona spłata pożyczki wraz z odsetkami. Pożyczkę z budżetu państwa otrzymało 12 jednostek samorządu terytorialnego, które nie spełniają relacji z art. 243 ustawy i finansach publicznych, w tym 3 jednostki otrzymały pożyczkę w 2014 r.

Wskaźnik zadłużenia, liczony na podstawie wielkości z trzech poprzednich lat, z jednej strony znosi ograniczenia wiążące jednostki samorządu terytorialnego, dla których zaciąganie nawet dość znacznych zobowiązań finansowych może być instrumentem bezpiecznej polityki rozwojowej, z drugiej zaś dyscyplinuje te jednostki, którym wysokie obciążenie dochodów spłatami zobowiązań nakazuje dużą ostrożność przy zaciąganiu nowych kredytów i pożyczek czy też emisji papierów wartościowych. Limit zadłużenia ma za zadanie zabezpieczyć jednostki samorządu terytorialnego przed nadmierną kumulacją płatności z tytułu obsługi zadłużenia w stosunku do ich dochodów, nie ogranicza natomiast możliwości absorpcji środków europejskich przeznaczonych na realizację projektów objętych dofinansowaniem z tych środków. Z limitu tego wyłączone są bowiem spłaty kredytów, pożyczek oraz wykup wyemitowanych papierów wartościowych na realizację projektów z udziałem środków unijnych.

Dostrzegając potrzebę zwiększenia absorpcji środków unijnych w nowej perspektywie finansowej, dokonano kolejnej zmiany w ustawie o finansach publicznych, która ma służyć korzystnemu zwiększeniu absorpcji środków UE. Zmiana ta, wprowadzona nowelizacją ustawy o finansach publicznych z dnia 8 listopada 2013 r, dotyczy głównie zobowiązań wynikających z zawartych po dniu 1 stycznia 2013 r. umów o dofinansowanie projektów współfinansowanych przez UE w co najmniej 60 proc. (po pomniejszeniu całkowitego kosztu projektu o prognozowany dochód generowany przez projekt). Podkreślenia wymaga, iż zobowiązania te podlegają wyłączaniu nie tylko w terminie do 90 dni po zakończeniu programu, projektu, zadania lub otrzymaniu refundacji z tych środków (jak to miało miejsce przed nowelizacją), lecz w całym okresie spłaty zobowiązań.

Ponadto, począwszy od 2014 r., weszły w życie przepisy, które normują kwestie programu postępowania naprawczego jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji zagrożenia realizacji zadań publicznych i niespełnienia przez jednostkę indywidualnego limitu zadłużenia. Nowe przepisy regulują też kwestię zastępczego ustalenia budżetu samorządowego przez regionalną izbę obrachunkową. Celem zmian jest ukierunkowanie samorządu na samodzielną naprawę finansów w danej jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o własne zasoby. Rozwiązanie – zakładając określone wymogi co do gospodarki finansowej jednostki prowadzącej postępowanie naprawcze – pozwala na koncentrację środków i wysiłków samorządu niezbędnych z punktu widzenia efektywnej naprawy finansowej. Wśród tych wymogów jest m.in. zapis, że jednostka samorządu terytorialnego objęta postępowaniem naprawczym nie może podejmować nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych, udzielać poręczeń, gwarancji i pożyczek. Ponadto, w 2014 roku nastąpiło także uregulowanie kwestii dokonywania przez jednostki samorządu terytorialnego zmian budżetu ustalonego zastępczo przez regionalną izbę obrachunkową oraz usunięcie wątpliwości dotyczących zastępczego ustalania budżetów jednostek samorządów terytorialnego przez regionalne izby obrachunkowe.

 

 


LITERATURA

„Finanse samorządowe”, Marek Dylewski, Beata Filipiak, Małgorzata Gorzałczyńska-Koczkodaj, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006

„Ocena zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce”, Marcin Wiśniewski, Studia Biuro Analiz Sejmowych, Nr 4(28) 2011

rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych

ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa

www.samorzad.infor.pl

www.mf.gov.pl

www.finansepubliczne.bdo.pl

www.wspolnota.org.pl